O Brasil talvez esteja diante de uma das contradições institucionais mais perigosas, silenciosas e menos debatidas da administração pública contemporânea. Trata-se de um problema espalhado por municípios e estados que pode impactar diretamente o combate à corrupção, a proteção do dinheiro público e a própria qualidade da democracia brasileira.
A maior parte da população sequer percebe que essa discussão existe. Ela raramente aparece nos grandes telejornais, dificilmente domina debates eleitorais e quase nunca recebe espaço proporcional à sua relevância no debate público nacional. No entanto, por trás de termos aparentemente técnicos e burocráticos, esconde-se uma pergunta capaz de redefinir o futuro do Controle Interno no Brasil: afinal, os órgãos de controle interno exercem função técnica permanente de Estado ou atuam apenas como estruturas politicamente subordinadas ao governante da vez?
A pergunta parece simples. Mas as legislações municipais espalhadas pelo país, algumas interpretações institucionais recentes e a própria realidade prática da administração pública demonstram que talvez o Brasil ainda não tenha conseguido responder essa questão com coerência.
E isso pode custar caro para toda a sociedade.
QUEM DEVERIA IMPEDIR O ESCÂNDALO ANTES DA OPERAÇÃO POLICIAL?
Quando grandes operações contra corrupção aparecem na televisão, a população normalmente vê a Polícia Federal entrando em prefeituras, cumprindo mandados, apreendendo documentos e prendendo agentes públicos. Frequentemente, ao lado da PF aparece a Controladoria Geral da União, a CGU, órgão responsável pelo controle interno federal.
A imagem se tornou comum no imaginário brasileiro.
A CGU ganhou notoriedade nacional justamente porque passou a atuar de forma técnica, estruturada e integrada no rastreamento de fraudes, auditorias, fiscalização de contratos e cruzamento de dados envolvendo recursos públicos federais. Em muitos casos, sua atuação permitiu identificar irregularidades antes mesmo do encerramento das investigações policiais.
Mas existe uma pergunta desconfortável que quase nunca é feita.
Por que raramente vemos as Controladorias Gerais dos Estados, as CGEs, ou as Controladorias Gerais dos Municípios, as CGMs, desempenhando protagonismo semelhante nas grandes operações nacionais?
Será que corrupção só existe quando há recursos federais envolvidos?
Evidentemente, não.
Fraudes em licitações municipais existem. Superfaturamentos estaduais existem. Contratações direcionadas existem. Desvios de recursos locais existem. O problema, portanto, não está na ausência de irregularidades nos estados e municípios.
Talvez o verdadeiro problema esteja na fragilidade institucional histórica das estruturas locais de controle interno.
E essa fragilidade pode não ser acidental.
O CONTROLE INTERNO NÃO É FAVOR POLÍTICO. É OBRIGAÇÃO CONSTITUCIONAL
A Constituição Federal não trata o controle interno como mera escolha administrativa do gestor público. Os artigos 31, 70 e 74 estabelecem claramente que União, estados e municípios possuem obrigação constitucional de manter sistemas permanentes de fiscalização e controle da administração pública.
Isso significa que o controle interno não existe para agradar governantes. Sua missão constitucional é fiscalizar, prevenir irregularidades, proteger o patrimônio público, fortalecer a governança administrativa e impedir que desvios prosperem dentro da máquina pública.
Em outras palavras, o controle interno foi criado justamente para controlar o poder.
E talvez seja exatamente por isso que esse debate provoque tanto desconforto institucional.
Em 2007, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso publicou o “Guia para Implantação do Sistema de Controle Interno na Administração Pública”, documento que exerceu forte influência sobre a estruturação das controladorias municipais mato-grossenses.
O guia teve importância histórica inegável. Em uma época em que muitos municípios sequer possuíam estruturas mínimas de fiscalização interna, o documento ajudou a disseminar cultura de auditoria preventiva, governança pública, transparência e proteção ao erário.
O problema é que, ao longo dos anos, diversos municípios passaram a reproduzir modelos normativos semelhantes, no conhecido “copia e cola” legislativo, muitas vezes sem aprofundamento constitucional adequado sobre os limites normativos e sobre a própria natureza institucional do Controle Interno.
Em alguns casos, criaram-se vedações severas aos servidores do controle interno sem que lhes fossem asseguradas garantias institucionais compatíveis com a relevância, a independência e a responsabilidade da função exercida.
E é exatamente aqui que surge uma possível distorção estrutural de enormes proporções.
O PARADOXO QUE PODE ATINGIR OS 142 MUNICÍPIOS DE MATO GROSSO
Diversos municípios brasileiros passaram a criar normas impondo severas restrições político-partidárias aos servidores do controle interno. Em alguns casos, as vedações são tão amplas que chegam a prever penalidades graves, inclusive demissão.
Também surgiram dispositivos proibindo servidores do controle interno de promover ações contra a própria administração pública.
E aqui talvez resida uma das maiores contradições de todo esse debate.
A própria Constituição Federal, a Nova Lei de Licitações, a Lei de Responsabilidade Fiscal e diversas normas de controle estabelecem o dever funcional de fiscalização, representação e comunicação de irregularidades praticadas por agentes públicos.
Ou seja, o sistema jurídico exige que o controle interno atue para prevenir ilícitos, apontar ilegalidades e proteger o patrimônio público.
Mas, simultaneamente, algumas legislações locais parecem impor barreiras justamente a quem exerce essa missão constitucional.
À primeira vista, algumas pessoas podem enxergar essas restrições como tentativa legítima de garantir imparcialidade técnica. E, de fato, imparcialidade é indispensável para qualquer órgão de fiscalização.
Mas o problema constitucional talvez seja muito mais profundo do que aparenta.
A Constituição Federal estabeleceu restrições político-partidárias expressas apenas para determinadas carreiras constitucionais específicas, como magistrados, membros do Ministério Público e militares. No caso dos militares, por exemplo, as limitações decorrem diretamente do artigo 142 da Constituição.
Os Conselheiros dos Tribunais de Contas também possuem restrições rigorosas decorrentes da própria natureza constitucional da função. O regimento do TCE-MT, por exemplo, veda aos Conselheiros o exercício de atividade político-partidária e diversas outras atividades incompatíveis com a independência da função de controle.
Mas existe uma diferença decisiva que talvez esteja no centro de toda essa controvérsia.
Essas limitações possuem fundamento constitucional expresso e vêm acompanhadas de garantias institucionais robustas, prerrogativas funcionais e elevado grau de independência.
Já no caso dos servidores do Controle Interno Municipal, em muitos locais, as restrições nasceram exclusivamente de leis municipais.
Sem previsão constitucional específica.
Sem garantias equivalentes.
Sem debate nacional aprofundado.
Sem proteção institucional compatível com a relevância da função exercida.
E isso produz um paradoxo extremamente perigoso.
O CONTROLE INTERNO PARECE PRESO EM UM LIMBO INSTITUCIONAL
Recentemente, ganhou repercussão entendimento admitindo a possibilidade de livre nomeação de controladores gerais pelos prefeitos, desde que as atividades técnicas do órgão permaneçam com servidores efetivos concursados.
O argumento possui racionalidade administrativa compreensível. Afinal, cargos de direção normalmente envolvem coordenação estratégica, gestão institucional e alinhamento administrativo com o chefe do Executivo.
Mas é justamente aqui que o debate se torna ainda mais delicado.
Porque o mesmo sistema que admite livre nomeação política da chefia do órgão de fiscalização é o sistema que, simultaneamente, impõe severas restrições políticas aos servidores técnicos concursados do controle interno.
Na prática, o Controle Interno parece ter sido colocado em um verdadeiro limbo institucional.
A chefia pode ser tratada como espaço de confiança política.
Mas os servidores efetivos são tratados como integrantes de carreiras altamente restringidas politicamente.
Ou seja, muitos profissionais acabam presos no pior dos mundos possíveis.
Não recebem integralmente as garantias institucionais típicas de funções de Estado com elevado grau de independência constitucional.
Mas também sofrem limitações semelhantes às impostas justamente a essas carreiras.
A pergunta inevitável passa a ser esta: afinal, o Controle Interno é técnico demais para exercer plenamente direitos políticos ou político demais para possuir independência institucional?
Essa talvez seja a contradição mais importante de todo esse debate.
O PROBLEMA NÃO É CORPORATIVO. É DEMOCRÁTICO
Esse tema não pode ser reduzido a uma simples disputa entre servidores e gestores públicos. O que está em jogo é algo muito maior: a própria capacidade do Estado brasileiro de fiscalizar a si mesmo com independência técnica.
A discussão ganhou relevância após análise jurídica encaminhada à Associação dos Auditores e Controladores Internos dos Municípios de Mato Grosso (AUDICOM-MT) sobre eventual atuação institucional em defesa dos direitos constitucionais dos profissionais do Controle Interno Municipal.
A preocupação possui dimensão coletiva evidente.
Existem indícios de que normas semelhantes estejam espalhadas por dezenas, possivelmente pelos 142 municípios de Mato Grosso, justamente em razão da replicação histórica de modelos legislativos inspirados em orientações técnicas anteriores.
Caso o Poder Judiciário venha a reconhecer eventual incompatibilidade constitucional dessas restrições, o impacto poderá produzir efeitos estruturais relevantes em todo o sistema de controle interno municipal.
E talvez isso seja extremamente positivo para a democracia brasileira.
Porque o debate pode finalmente obrigar o país a enfrentar uma pergunta que vem sendo adiada há décadas: o Brasil realmente deseja controladorias independentes ou apenas estruturas frágeis, subordinadas e vulneráveis justamente quando precisam fiscalizar o poder político?
A CORRUPÇÃO NÃO NASCE NA OPERAÇÃO POLICIAL. ELA NASCE ANTES
Existe uma ilusão perigosa no imaginário nacional de que o combate à corrupção começa quando a Polícia Federal chega.
Não começa.
Quando a operação policial acontece, o dano normalmente já ocorreu. O dinheiro público já foi desviado. O contrato já foi fraudado. O prejuízo social já atingiu hospitais, escolas, obras públicas e serviços essenciais.
O verdadeiro combate à corrupção começa muito antes.
Começa na auditoria preventiva.
Na fiscalização técnica.
Na análise de riscos.
Na identificação precoce de irregularidades.
Na independência institucional de quem possui coragem funcional para apontar problemas antes que eles se transformem em escândalos nacionais.
Países que conseguiram reduzir corrupção de forma consistente fortaleceram exatamente seus mecanismos internos de fiscalização. Garantiram estabilidade técnica, profissionalização, autonomia funcional e proteção institucional mínima para quem exerce atividade permanente de controle.
O Brasil, porém, ainda parece dividido entre fortalecer seus órgãos de controle interno ou mantê-los permanentemente vulneráveis à lógica política que deveriam fiscalizar.
O DEBATE PRECISA SAIR DOS GABINETES
A discussão iniciada em Mato Grosso possui potencial para ultrapassar fronteiras estaduais e alcançar dimensão nacional. E isso é saudável para a democracia.
O tema interessa aos Tribunais de Contas, ao Ministério Público, aos legislativos, aos gestores públicos, às associações de auditores e controladores, às universidades, ao meio jurídico e, principalmente, à sociedade.
Porque, no fim, o que está sendo discutido não é apenas o direito político de uma categoria.
O que está em discussão é o modelo de fiscalização pública que o Brasil deseja construir para as próximas décadas.
Um modelo forte, técnico, profissional e protegido institucionalmente.
Ou estruturas frágeis, subordinadas e vulneráveis justamente quando precisam fiscalizar o poder político.
A resposta para essa pergunta talvez defina não apenas o futuro do Controle Interno brasileiro, mas também a própria capacidade do Estado de impedir que a corrupção continue sendo descoberta apenas depois da sirene, da operação policial e da manchete nacional.
Angelo Silva de Oliveira é cidadão brasileiro, mestre em Administração Pública e controlador/auditor interno.
